Pemilu sering disebut sebagai mekanisme paling sahih untuk menerjemahkan kedaulatan rakyat. Melalui pemilu, warga negara menyerahkan mandat politik kepada wakil-wakilnya untuk membuat undang-undang, mengawasi jalannya pemerintahan, dan menentukan arah kebijakan publik. Namun, Pemilu 2024 justru meninggalkan ironi yang sulit dibantah. Lebih dari 17 juta suara sah pemilih tidak berbuah kursi di DPR. Angka itu bukan sekadar statistik, melainkan penanda bahwa ada jutaan warga negara yang secara formal sudah menggunakan hak pilihnya, tetapi secara substantif tidak memiliki representasi.
Salah satu penyebab utamanya adalah ambang batas parlemen 4 persen. Ambang batas parlemen atau parliamentary threshold selama ini dipahami sebagai instrumen untuk menyederhanakan sistem kepartaian dan menjaga efektivitas pemerintahan presidensial. Dalam sistem presidensial multipartai, pemerintahan memang rentan menghadapi kebuntuan legislasi apabila parlemen terlalu terfragmentasi. Namun, persoalan muncul ketika ambang batas yang diklaim sebagai solusi stabilitas justru menghasilkan dampak serius berupa disproporsionalitas representasi dan hilangnya jutaan suara rakyat dari parlemen.
Di titik ini, ambang batas tidak lagi bisa diperlakukan sebagai sekadar desain teknis pemilu. Ia sudah menyentuh inti demokrasi, yakni apakah suara warga negara diperlakukan setara atau tidak.
Selama bertahun-tahun, perdebatan tentang ambang batas parlemen di Indonesia sering terjebak pada pertanyaan angka. Apakah 4 persen terlalu tinggi. Apakah 3,5 persen lebih ideal. Apakah 5 persen lebih efektif. Padahal, pengalaman Indonesia menunjukkan bahwa ambang batas tidak pernah bekerja sendirian. Bahkan, kenaikan ambang batas tidak selalu berkorelasi dengan penyederhanaan partai di parlemen.
Pemilu 2009 menggunakan ambang batas 2,5 persen. Hasilnya, sembilan partai masuk DPR, tetapi suara terbuang mencapai lebih dari 19 juta suara atau sekitar 18 persen. Pemilu 2014 menaikkan ambang batas menjadi 3,5 persen, tetapi jumlah partai di DPR justru bertambah menjadi 10. Menariknya, suara terbuang pada 2014 justru berada pada titik terendah sepanjang pemilu pascareformasi. Pemilu 2019 dan 2024 menaikkan ambang batas menjadi 4 persen, dan suara terbuang kembali melonjak signifikan.
Fakta ini menunjukkan bahwa hubungan antara ambang batas dan penyederhanaan partai tidak sesederhana yang sering dibayangkan. Bahkan dalam beberapa kasus, ambang batas lebih banyak memproduksi ketidakadilan representasi dibanding menghasilkan penyederhanaan yang benar-benar berdampak pada efektivitas pemerintahan.
Jika tujuan utama ambang batas adalah menyederhanakan sistem kepartaian, maka pertanyaan yang seharusnya diajukan adalah, apakah ambang batas 4 persen benar-benar menghasilkan parlemen yang lebih efektif, ataukah ia hanya menghasilkan parlemen yang lebih eksklusif?
Ilusi Stabilitas
Argumen pembenar ambang batas hampir selalu mengarah pada kebutuhan stabilitas presidensial. Namun, dalam praktik politik Indonesia, stabilitas pemerintahan justru tidak dibangun oleh desain ambang batas, melainkan oleh kecenderungan elite politik membentuk koalisi besar yang pragmatis. Hampir tidak ada presiden pascareformasi yang memerintah dengan dukungan minoritas parlemen. Bahkan kecenderungan yang muncul selalu sebaliknya. Presiden berupaya merangkul sebanyak mungkin partai untuk masuk kabinet, menciptakan koalisi gemuk, dan meminimalkan oposisi.
Situasi ini membuat sistem presidensial Indonesia bekerja dalam bentuk yang kabur. Secara konstitusional kita menganut presidensialisme, tetapi secara praktik, relasi eksekutif dan legislatif lebih menyerupai sistem parlementer yang didorong oleh transaksi koalisi. Selain itu, pernyataan mainstream yang membicarakan bahwa dalam presidensialisme tidak dikenal oposisi sebenarnya benar secara teori, tetapi tidak tepat bila dijadikan legitimasi untuk menghapus fungsi kontrol parlemen.
Dalam presidensialisme, rakyat memilih presiden untuk menjalankan pemerintahan. Pada saat yang sama, rakyat memilih DPR untuk mengawasi jalannya kekuasaan. Artinya, oposisi dalam sistem presidensial seharusnya tidak dipahami sebagai sekadar partai yang tidak masuk kabinet, melainkan sebagai fungsi konstitusional DPR sebagai pengawas pemerintah. Namun, ketika koalisi terlalu besar dan partai-partai lebih memilih berkompromi demi akses kekuasaan, fungsi oposisi melemah bukan karena sistem presidensial tidak mengenalnya, tetapi karena elite politik sengaja mengosongkan ruang kontrol itu.
Di sinilah ambang batas parlemen menjadi problematis. Ambang batas tinggi memang mengurangi jumlah partai yang lolos, tetapi ia juga memperbesar dominasi partai-partai besar. Pada akhirnya, sistem politik menjadi semakin terkonsentrasi pada segelintir kekuatan. Fenomena ini bukan hanya soal penyederhanaan, melainkan soal konsolidasi kekuasaan.
Ketika parlemen didominasi oleh partai besar dan koalisi cenderung menyapu hampir seluruh kekuatan politik, demokrasi kehilangan mekanisme keseimbangannya. Parlemen tidak lagi berfungsi sebagai arena kompetisi gagasan, melainkan sebagai ruang kompromi elite. Fungsi pengawasan melemah karena terlalu banyak partai berada di posisi yang sama, yakni menjadi bagian dari pemerintahan.
Kondisi ini berbahaya karena demokrasi tidak hanya membutuhkan stabilitas, tetapi juga membutuhkan akuntabilitas. Stabilitas tanpa akuntabilitas hanya akan melahirkan pemerintahan yang nyaman, tetapi minim koreksi. Dalam jangka panjang, hal itu dapat mempercepat kemunduran demokrasi yang berlangsung secara prosedural. Institusi tetap ada, pemilu tetap berjalan, tetapi substansi demokrasi kian melemah.
Konsolidasi Kekuasaan
Ironinya, jika ambang batas dimaksudkan untuk memperkuat presidensialisme, yang muncul justru sering kali sebaliknya. Ambang batas tinggi mendorong konsentrasi kekuasaan di parlemen dan mempersempit pilihan politik rakyat. Pada saat yang sama, praktik koalisi besar membuat presiden semakin dominan karena DPR kehilangan kapasitasnya sebagai pengimbang.
Kombinasi ini menghasilkan situasi yang paradoks. Di satu sisi, ambang batas dipromosikan sebagai instrumen stabilitas. Di sisi lain, ia menciptakan demokrasi yang makin oligarkis, karena akses ke parlemen semakin mahal, semakin sempit, dan semakin sulit ditembus oleh kekuatan politik alternatif. Dalam situasi seperti ini, reformasi pemilu seharusnya tidak lagi dipahami sebagai soal teknis belaka, tetapi sebagai pertaruhan arah demokrasi.
Menariknya, pengalaman di negara lain juga menunjukkan bahwa desain sistem pemilu memang sering dipakai sebagai alat untuk mengatur ulang peta kekuasaan. Thailand, misalnya, memperlihatkan bagaimana perubahan aturan pemilu kerap tidak netral. Reformasi elektoral bisa dipakai untuk memperkuat kekuatan tertentu, menekan lawan politik, dan membatasi ruang kompetisi secara halus melalui regulasi. Reformasi pemilu dalam konteks seperti itu tidak berhenti sekadar dialog teknis, melainkan bagian dari pertarungan politik yang lebih luas.
Pelajaran ini relevan bagi Indonesia, terutama ketika revisi UU Pemilu kembali masuk agenda pembahasan. Perdebatan parliamentary threshold yang kembali menghangat menunjukkan bahwa kita sedang berada di titik krusial. Apakah pembuat kebijakan akan mengevaluasi ambang batas secara rasional berdasarkan data dan dampaknya terhadap keterwakilan, ataukah pembahasan ini kembali menjadi arena kompromi elite yang memikirkan kepentingan elektoral masing-masing.
Dalam diskursus publik, wacana penghapusan ambang batas parlemen mulai menguat. Sebagian pihak melihat ambang batas sebagai sumber utama suara terbuang. Sebagian lain masih memandang ambang batas sebagai instrumen penting untuk mencegah fragmentasi. Tetapi jika kita jujur pada data, fragmentasi parlemen Indonesia tidak pernah menjadi ancaman yang sungguh-sungguh. Yang lebih nyata justru adalah kecenderungan kartelisasi politik, di mana partai-partai yang ada lebih memilih berkolaborasi daripada bersaing secara ideologis.
Karena itu, fokus reformasi seharusnya tidak lagi terjebak pada obsesi mengurangi jumlah partai di DPR. Yang lebih penting adalah bagaimana memastikan distribusi kursi tidak terlalu terkonsentrasi dan bagaimana memastikan parlemen memiliki daya kontrol terhadap pemerintah. Stabilitas yang dibangun melalui pemangkasan representasi hanya akan menghasilkan stabilitas semu. Ia mungkin membuat jumlah partai di parlemen lebih sedikit, tetapi tidak otomatis membuat pemerintahan lebih efektif atau demokrasi lebih sehat.
Arah Perbaikan
Mahkamah Konstitusi telah menegaskan bahwa ambang batas parlemen merupakan kebijakan hukum terbuka, tetapi tetap harus sejalan dengan prinsip kedaulatan rakyat. Penentuan angka ambang batas tidak boleh dilakukan secara arbitrer. Ia harus didasarkan pada metode yang rasional, proporsional, dan dapat dipertanggungjawabkan. Sayangnya, selama ini penentuan angka ambang batas lebih sering didorong oleh kalkulasi politik, bukan evaluasi berbasis bukti.
Jika revisi UU Pemilu benar-benar dimaksudkan untuk memperbaiki demokrasi, maka parliamentary threshold perlu ditinjau ulang secara serius. Penurunan ambang batas menjadi 1 persen layak dipertimbangkan. Bahkan opsi penghapusan total tidak boleh ditutup, sepanjang dibarengi reformasi lain yang lebih substansial.
Sebab masalah utama sistem kepartaian Indonesia bukanlah banyaknya partai yang masuk parlemen, melainkan lemahnya pelembagaan partai, buruknya demokrasi internal, dan minimnya akuntabilitas pendanaan politik. Jika partai politik tidak dibenahi, maka ambang batas setinggi apa pun tidak akan menghasilkan demokrasi yang lebih berkualitas. Yang terjadi justru demokrasi yang makin tertutup bagi alternatif baru.
Di titik ini, kita perlu menggeser paradigma. Ambang batas seharusnya tidak menjadi alat untuk menghapus suara rakyat. Jika negara ingin menyederhanakan partai, maka instrumen yang lebih tepat adalah memperketat verifikasi kepesertaan pemilu dan memperkuat persyaratan kelembagaan partai. Partai harus diuji kesiapan organisasinya sebelum menjadi peserta pemilu, bukan dibiarkan masuk dengan mudah lalu disingkirkan di akhir melalui ambang batas yang menghukum pemilih.
Dengan cara itu, penyederhanaan partai dilakukan di hulu, bukan di hilir. Negara menyaring partai yang tidak siap sejak awal, tetapi tetap menghormati suara rakyat yang sudah memilih.
Pada akhirnya, demokrasi tidak boleh dibangun dengan cara membuang jutaan suara warga negara. Suara terbuang bukan sekadar konsekuensi teknis, tetapi luka representasi. Ia menandakan ada warga negara yang secara politik dipaksa untuk tidak ada.
Jika parliamentary threshold terus dipertahankan pada angka tinggi, maka pemilu akan semakin menjauh dari prinsip dasarnya sebagai mekanisme representasi. Ia akan berubah menjadi kompetisi eksklusif yang hanya menguntungkan kekuatan mapan. Padahal demokrasi membutuhkan ruang bagi alternatif, ruang bagi koreksi, dan ruang bagi suara yang berbeda.
Reformasi pemilu harus kembali pada prinsip yang sederhana tetapi fundamental, dengan setiap suara rakyat harus dihitung dan dihargai. Tanpa itu, pemilu hanya akan menjadi ritual prosedural yang kehilangan maknanya. Penting untuk kita kembali bertanya, sebetulnya kita sedang merawat demokrasi yang seperti apa?
M. Iqbal Kholidin
Peneliti Perkumpulan untuk Pemilu dan Demokrasi (Perludem)